编者按：

区域产业演化是指产业在区域内取得或丧失比较优势的动态过程，被认为是经济地理学的核心议题之一。近年来，政府在产业演化中积极的财政和行政干预作用日益受到关注。然而，针对政府作用的系统性讨论仍不够全面，尤其缺乏针对土地公有制国家中政府作用的剖析。

本文旨在提出一个更为全面的代理分析框架，一方面回顾既有研究中对政府在产业演化中作用的分析，另一方面将其作用拓展至土地供应的维度，为理解政府在产业演化中的多重影响提供新的视角。通过构建一个涵盖中国2007年至2013年的2位数产业土地交易数据面板，我们利用Probit模型量化度量了上述框架。研究发现，政府通过其土地定价权深度介入了产业演化过程，尤其体现在那些与本地经济结构较少关联的产业中。同时，与聚焦中国早期（1997-2007年）产业演化的文献不同，在产业大规模向内陆地区转移的时期，我们的结果表明政府补贴的影响较小，而开发区的设立举措则带来了显著回报。此外，研究揭示了政府通过土地供应影响产业演化的能力存在显著差异，这种差异具体体现于产业属性和地理特征的不同。机制分析表明，企业平均债务比率的提高以及地方政府预算收入的增长是这一过程中的潜在驱动机制，但这一过程也伴随着腐败风险的上升。上述结果重新审视并拓展了政府在区域产业演化中的重要作用，为土地公有制或产业发展水平较低的国家在制定产业政策时提供了新的理论视角与实证依据。

本文由黄志基（中央财经大学政府管理学院副教授），石涛（北京大学深圳研究生院城市规划与设计学院硕士研究生），仝德（通讯作者，北京大学深圳研究生院研究员）合作完成，于近期发表在国际期刊《Papers In Regional Science》上。

原文发表信息：Zhiji Huang, Tao Shi, De Tong, Understanding the role of government in regional industrial evolution: Evidence from land supply in China, Papers in Regional Science, Volume 104, Issue 1, 2025, 100070, ISSN 1056-8190,https://doi.org/10.1016/j.pirs.2024.100070.

引言

区域产业演化被认为受路径依赖和地区依赖的双重影响。然而，经典的依赖模型难以解释边缘地区的产业如何实现跨越性转型。因此，最近的文献逐渐从强调路径依赖甚至锁定效应，转向关注更具动态性和跃迁特征的过程，并将政府等非企业代理纳入研究视野。

政府被视为在产业演化周期中具有“机会空间”的重要参与者，既可以通过构建网络和促进流动性等间接方式支持产业演化，也可以通过政策优惠、财政支持等直接手段影响产业发展。然而，现有研究对政府广泛职能的探讨还有不足，尤其缺乏对土地供应在产业演化中作用的探讨。作为政府职能的重要组成部分，土地供应已超越传统生产要素的角色，成为吸引目标产业、增强区域比较优势以及实现治理目标的关键工具。

因此，从以代理为中心的视角出发，我们旨在对现有文献做出如下贡献：（1）引入土地定价权扩展政府能动性分析框架，揭示其在产业轨迹重塑中的核心作用，强调土地定价与产业政策的联动效应。（2）在更当代的背景下（如国内产业向内陆地区转移），重新评估政府干预工具（如补贴与开发区政策）的有效性。（3）强调土地对产业发展的跳跃效应，而非传统研究的增量效应，并开发了用于捕捉关键跃迁的指示变量。

分析框架

2.1经典文献中政府作用的回顾

（1）财政干预：政府通过税收激励、补贴和公共投资等手段，刺激特定产业或促进创新。

（2）行政干预：地方性政策（基于区域的政策）是政府干预的重要方式。与统一的国家政策不同，地方性政策考虑到地区基础设施、人力资本和经济潜力的差异，能够更加精准地推动产业发展，促进经济转型，并减少地区对衰退产业的依赖。

2.2引入土地供应对政府作用进行拓展

（1）制度背景：财政分权和绩效评估机制为中国地方政府之间的激烈竞争提供了制度基础。中国的国有土地制度和地方政府的土地销售独占权，加剧了地方政府之间的竞争，形成了土地供应、企业选址、产业发展与官员绩效评估之间的正反馈循环，最终导致地方政府在土地竞争中可能陷入“竞赛向下”的困境。

（2）分析框架：从企业角度来看，低成本土地显著降低了生产成本，并改善了贷款条件，降低了融资约束，从而吸引了大量企业入驻。此外，产业聚集带来了显著的“集聚租”，通过劳动资源的协同利用、企业间的知识交流和运输成本的减少，促进了产业竞争力的提升。从政府角度看，土地交易收入不仅能补充预算外收入，还能通过企业和产业的进入产生未来的财政收入。但实际上，政府干预并非万能，过度干预可能支持低效或不适合的企业，增加腐败风险，并带来企业发展扭曲和环境污染等问题。

图1：实证框架

数据与实证模型

为了评估政府土地供应是否能影响产业的演变轨迹，我们构建了一个涵盖287个中国地级市的土地-产业面板，时间跨度为2007年至2013年，产业按二位数字代码分类。实证分析的产业数据来源于中国国家统计局提供的《年度工业企业调查》（ASIF）。土地交易数据则来源于中国土地市场网（https://landchina.com）。其他数据则来自各省市的统计年鉴，或通过作者基于GIS进行的自行计算。

我们强调产业从缺乏比较优势到获得比较优势的“跳跃”过程，因此因变量是一个二值变量。产业的比较优势由区域产业区位熵衡量，并将1作为临界值。可以发现，中国的产业演化经历了显著的地理转移。与经典文献中描述的产业演化空间特征相比，2007年至2013年间，中国的产业“跳跃”现象的中心逐步从沿海地区（如深圳、上海、北京）向内陆省份（如湖南、四川、安徽）转移。新兴的制造业城市，如湖南的长沙和安徽的合肥，区位熵多次突破1这一临界值，而传统制造业中心的跳跃次数较少。中西部地区成为工业突破的焦点，沿海地区（如上海周边）的工业活动则有所减弱，广东是唯一保持强劲增长的沿海省份。

产业演化趋势及其区域差异

自变量是土地实际供应价格与基准价格的偏离度。2006年底，鉴于地方政府的土地定价行为导致价格下降并助长不健康竞争，中央政府发布了《工业用地出让最低价标准》。中央政府设定的工业用地基础价格依据土地质量分类，并与土地的经济价值密切相关。因此，通过评估实际供应价格与基准价格之间的差异，我们可以估算政府降低土地价格的倾向，并将其作为土地供的代理变量。

政府土地定价权

加入控制变量旨在最大程度地减少遗漏变量偏误的风险，同时为重新审视和深入探讨现有文献中关于政府干预与产业演化的内容提供了机会。我们首先引入广泛讨论的技术相关性概念，以解释行业间联系的路径依赖效应对产业演化轨迹的影响。接着，我们重新审视了可能影响产业发展的其他政府干预措施。其一是政府直接补贴，通过行业内企业所获得的财政补贴总额来量化。另一个重要因素是本地政策，即政府通过集中企业在开发区内来塑造产业发展轨迹。企业所在开发区的比例作为衡量指标。企业位置通过其注册地址来识别，而开发区的边界则依据《中国开发区审计与公告目录（2018）》中的文字描述来确定。其他控制变量参见原文。

实证结果（具体计量结果参见原文）

（1）基准模型：

土地供应价格与基准价格的偏差与产业区位熵的跃升呈正相关，显示政府的土地定价权对产业演化轨迹有显著影响。在政府支持产业发展的措施中，我们发现财政补贴未能显著推动产业区位熵的跳跃，而开发区政策却持续产生显著的积极效果。这一结果可能是政府补贴的短期性和分散性的体现。

（2）调节模型：

政府土地定价权与路径依赖的动态关系：尽管产业倾向于向技术相关性更高的领域发展，但政府基于自身预期分配土地资源的干预可能打破这一路径依赖现象。

所有制特征与劳动-资本替代率的作用：在非国有企业占主导的产业中，土地定价权对产业表现的影响更强，反映出政府在土地分配上的选择性。相比之下，国有企业因其政策依赖性，对土地价格的敏感度较低。劳动-资本替代率较高的行业中，土地成本的重要性减弱。劳动密集型产业更关注降低劳动成本，而资本密集型产业则通过获取廉价土地提升资本投资，进而推动产业扩张和比较优势的形成。

地理位置与运输成本：将距离港口和海岸线的连续变量作为指标，研究地理位置对产业发展的影响。结果表明，靠近港口和海岸线的地区具有更低的运输成本和更高的土地经济价值，同时因其优越的基础设施和市场接近性，更容易吸引投资并促进产业集聚。

（3）机制分析：采用KHB方法对非线性模型中的变量相对贡献进行分解分析。

土地定价权对产业的影响：廉价工业用地的获取有助于企业降低运营成本和生产成本，同时吸引企业借贷筹资以支持运营和扩张。这种策略可能导致企业债务比率的上升。

土地定价权对政府的影响：一方面，工业用地的分配促进了产业扩张，企业利润增加带动税收增长，进而为公共基础设施和社会福利项目提供资金支持。另一方面，地方政府在土地分配中的干预及自由裁量权可能导致寻租、贿赂等腐败行为，削弱分配过程的透明度和效率，并损害公众对政府的信任。

政策启示

（1）精细化管理地方土地供给架构：地方政府应优化工业用地供给管理，在满足产业发展的同时，防止资源过度消耗和腐败滋生，确保土地资源的高效配置。

（2）推动土地市场化改革：通过引导工业用地价格逐步向市场均衡水平靠拢，减少政府的直接干预作用，将政府职能转变为“规则制定者”和“方向引导者”，以提升土地市场的运行效率。

（3）为发展中国家提供借鉴意义：不同发展阶段需采取相应的政策工具。在早期大规模产业引入阶段，补贴和地方政策具有显著效果，但在产业转型升级阶段，应动态调整干预手段，以适应新的发展需求。